近日，《中共中央 國務院關于推動城市高質量發展的意見》（以下簡稱《意見》）對外公布，明確加快城市發展方式轉型和推動城市高質量發展的目標，強調“建立可持續的城市建設運營投融資體系”。可持續的城市建設運營投融資體系是重塑現代化人民城市的“生命線”，是破解城市發展投融資瓶頸、擺脫土地財政依賴的關鍵路徑。

財政資金是“壓艙石”。截至2024年年底，已有9.4億人生活在城鎮，城鎮化率達到67%。會議指出我國城鎮化正從快速增長期到穩定增長期，城市發展從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，進入城市更新時期。城市更新是一項長期的系統性工程，具有資金需求大、涉及利益主體多、建設周期長、收益回報不確定等特點。考慮到城市更新項目具有公共物品或準公共物品屬性，財政資金是項目推進的保障。一是中央財政支持安全和民生領域。《意見》強調，對涉及重大安全和基本民生保障的，中央財政加大專項轉移支付支持力度，中央預算內投資予以適當補助，如城市地下管網和綜合管廊建設、污水管網“廠網一體”建設改造、老舊片區更新改造等。強調加強中央財政對公益性項目的兜底保障，本質在于界定城市更新中的央地事權劃分，緩解地方財政壓力。二是地方財政要加強資金統籌。《意見》提出，落實地方政府主體責任，統籌財政資金、社會資金和金融等資金渠道。地方政府要用好用足各類財政資金，以財政資金引導、撬動社會資本、金融資本參與城市更新，充分發揮各類資金的優勢。例如，南京石榴新村自主更新建立了多元化融資機制，包括抗疫特別國債、市區兩級財政補貼、銀行融資、居民出資等多元渠道，避免過度依賴。

金融創新是“助推器”。大規模增量建設階段城市建設融資模式以合格抵押物為前提，主要面向傳統基礎設施建設和房地產開發等領域，與城市更新項目需求不匹配，亟須創新金融支持，拓展城市更新融資渠道。一是強化中長期信貸供給。由于城市更新項目周期較長，與短期信貸存在期限錯配，中長期信貸可為城市更新項目提供長期、低成本信貸支持。例如，蘇州歷史文化名城高質量保護和提升利用工程一期項目，國家開發銀行牽頭組建208億元銀團，貸款期限40年，重點支持歷史建筑保護修繕、老舊片區改造提升、基礎設施建設、產業載體培育等。二是豐富金融服務“工具箱”。《意見》提出發揮債券市場、股票市場融資功能，鼓勵保險、信托等機構提供金融服務。債券市場是“擴容器”，通過發行債券可為城市更新項目提供大規模、長期穩定的資金支持如城市更新專項債券、超長期特別國債、綠色債券等，降低對銀行貸款等間接融資渠道過度依賴，助力企業融資結構優化。股票市場是“風險共擔器”，引入股權資本可實現多主體共擔風險、共享收益，同時倒逼企業改善治理，提升長期運營效率，為城市更新注入新動力。REITs資金（信托的一種）和保險資金均為長期資金和耐心資本，追求穩定長期的低收益，和部分有收益的城市更新項目性質相吻合。鼓勵保險、信托等機構提供金融服務，既有利于擴大城市更新的融資渠道，又拓展了金融機構的投資渠道以及分散風險。

社會資本參與是“新引擎”。在傳統政府主導模式下，城市建設面臨財政資金有限、投資效率不高、地方債務風險累積等問題，激活社會資本是推動城市更新向更高質量、更可持續邁進的核心動能。《意見》提出，創新財政金融政策工具，吸引和規范社會資本參與。一是吸引社會資本參與是原動力。充分發揮財政資金撬動作用，通過設立政府引導基金、貸款貼息、財政補貼等方式，以及土地、稅收等支持手段，降低項目的前期投資成本和運營風險，激發社會資本投資活力。例如，江蘇省出臺“城新貸”財政貼息，省級補貼總額4億元貼息1個百分點，主要針對城市更新重點領域和建筑市政基礎設施領域設備更新等中長期貸款，引導金融和社會資本加大對城市更新領域的支持力度。二是規范社會資本參與是重要保障。對政府和社會資本合作項目，要規范推進建設實施，切實加強運營監管，維護社會公共利益。例如，《蘇州市城市更新條例》提出，財政、審計等部門應當按照各自職責和有關規定，對城市更新中的國有資金使用情況進行監督。三是堅決遏制新增地方政府隱性債務是底線。《意見》提出加快融資平臺改革轉型，堅決遏制新增地方政府隱性債務。現階段，明確要求不得以盤活存量資產為名，將特許經營模式異化為地方政府、地方國有企業或平臺公司變賣資產、變相融資的手段，嚴禁在盤活存量資產過程中新增地方政府隱性債務等各類風險。

新征程上，可持續的城市建設運營投融資體系必將為城市高質量發展注入不竭動力，推動建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市。


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